2017.03.27.

[유럽연합 경쟁법 동향 시리즈5]
EU 및 회원국들의 불공정거래행위(Unfair Trading Practices) 규제 동향
불가리아 경쟁당국의 거래상 우월적 지위 남용행위 규제 현황

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이 상 윤
고려대학교 ICR센터 연구원





1. EU 및 회원국들의 불공정거래행위(Unfair Trading Practices) 규제 동향



☐ 개요



ㅇ 최근 유럽에서는 사업자 간 불공정거래행위* 문제가 대두됨에 따라 EU차원의 규제에 대한 논의가 진행되고 있음(특히 식품 유통망에서의 불공정거래행위 문제를 중심으로)

  • 집행위원회(European Commission, 이하“EC”)에 따르면, 현재 대다수의 회원국들은 식품 유통망에서의 불공정거래행위에 적용할 수 있는 규제를 도입해놓고 있는 상태임

  • 아직EU차원에서는 불공정거래행위를 직접적으로 금지하는 규제가 없으며** 그대신 자율준수 프로그램인 SCI(Supply Chain Initiative)가 운영되고 있음. 그러나 자율규제 효과의 한계 때문에 EU차원의 규제 도입에 대한 요청이 지속되고 있는 상황

* 여기서 불공정거래행위(Unfair Trading Practices)란, 사업자와 사업자 간의 거래관계를 전제로(business-to-business), 협상력이 강한 일방이 다른 약한 일방에게 부당한 거래조건을 강요하는 행위를 말하며, 원칙적으로 식품⋅비식품 공급망 전단계에서 발생할 수 있는 모든 행위를 포함해서 지칭함. 우리 공정거래법 제23조의 불공정거래행위(특히 거래상지위 남용행위)와 유사한 개념으로 이해


** EU법상 일부 불공정거래행위에 적용될 수 있는 규정들이 없지는 않지만, 원칙적으로 사업자와 소비자 간의 관계를 대상으로 하거나(예: Directive 2005/29/EC, Directive 93/13/EC) 특정 분야에만 적용되는 등(예: Regulation No 1308/2013, Art.148-151, 152(3), 157(3)), 그 범위가 제한적이기 때문에 구별이 필요함


ㅇ 이하에서는 EU의 불공정거래행위 규제에 대한 그동안의 논의 배경과 최근 동향을 살펴보면서, 회원국들의 규제 현황과 EU차원의 규제 도입 가능성에 대해 살펴보도록 함



☐ 논의 배경



ㅇ 유럽에서는 지난 20년 동안 식품 및 비식품 공급⋅유통망에서 사업자 간 수직결합이 활발히 이루어지고 산업집중 현상이 두드러지는 등 상당한 구조적 변화가 진행되어왔음

  • 다양한 다국적 소매유통업체들이 규모의 경제와 구매력을 바탕으로 막대한 협상력을 갖게 되면서, 공급⋅유통망에서의 불공정한 거래행위(Unfair Trading Practices) 문제가 불거지게 되었음


<SCI 도입 배경>


ㅇ 농산물 시장의 위기 때문에 특히 식품 공급망에서의 불공정거래행위에 대한 문제제기가 많이 되었고, 이를 중심으로 EU 차원의 대응 논의가 이뤄져왔음

  • 2007년 중반부터 농산물의 가격 변동이 심화되자, EC는 식품 공급망의 가격 구조에 대한 조사를 실시하고 2009년 식품 공급망의 실태에 대한 보고서(Communication)를 발표함

  • 2009년 보고서(Communication)에서 EC는, 시장의 불투명성, 협상력의 불균형, 반경쟁적 상관행 등이 식품 유통망 전체의 경쟁을 왜곡시키고 있음을 확인하고, 가격의 경직성이 식품 공급과 관련된 산업 전체의 조정능력과 혁신에 부정적 영향을 끼치고 있음을 지적

  • 2010년EC는 관계당국, 산업계, NGO 등 관련 전문기구로 구성된 '식품공급망 개선을 위한 고위급포럼(High Level Forum for a Better Functioning Food Supply Chain)'을 발족시키고, 2013년 해당 포럼을 중심으로 공정한 거래관행 원칙을 확립⋅정착시키기 위한 사업자들의 자율준수 프로그램인 ‘Supply Chain Initiative’(SCI)가 출범함*


* SCI는 유럽 내 관련 업계를 대표하는 협회들의 참여로 출범하였으나, 논의의 직접적 이해 당사자인 농민(farmers)을 대표하는 단체들은 SCI에 참여하지 않았음


<EU 입법 논의의 배경>


ㅇEC는 자율규제 외 불공정거래행위(특히 식품 공급⋅유통망 관련 불공정 행위)를 규율하는 EU차원의 입법이 필요한지 여부에 대해서도 지속적으로 검토해왔음

  • 2013년 보고서(Green Paper, COM(2013) 37 final)에서 최초로 식품, 비식품 분야를 망라하여 불공정거래행위의 성격과 효과를 분석하고 EU와 회원국의 관련 법체계를 검토

  •  2014년 보고서(Communication, COM(2014) 472 final)에서는, 식품 유통 분야의 불공정거래행위 문제에 대응하기 위한 규제/비규제적 수단들(SCI 등)을 검토하고 개선방안들을 제시

  • 2016년 보고서(Report, COM(2016) 32 final)에서는, 식품 유통 분야의 불공정거래행위 문제에 대한 회원국들의 입법 동향과 그동안의 SCI 운영 효과에 대해 검토하고, 이를 바탕으로 EU차원의 규제체계를 도입할 필요가 있는지 여부에 대해 검토


ㅇEC는 기본적으로 불공정거래행위(UTP) 문제에 대해 자율준수 프로그램(voluntary initiatives)과 공법적 규제(regulatory measures)을 혼합한 회원국 중심의 대응방식을 선호하면서 EU차원의 별도 입법에 대해서는 소극적인 모습을 보여왔음

  • 하지만 유럽의회(European Parliament)와 일부 회원국들*의 적극적인 요청이 계속되면서, EU차원의 불공정거래행위 규제체계 도입에 대한 논의도 지속적으로 이뤄지고 있는 상황임


* 특히 중⋅동부 유럽 국가들(불가리아, 체코, 헝가리, 폴란드, 루마니아, 슬로바키아, 슬로베니아 등)에서 외국 대형소매업자와의 관계 문제로 EU 규제의 도입을 선호하는 것으로 나타남



☐ 2016년 보고서의 주요내용



ㅇ 불공정거래행위 관련 EC가 발간한 보고서 중 가장 최근의 문서로서, 특히 식품 공급망에서의 불공정거래행위에 적용될 수 있는 회원국들의 규제 현황과 자율준수 프로그램(SCI)의 운용 현황 등에 대한 내용을 담고 있음


1. 회원국들의 규제 및 집행체계의 현황


ㅇ 최근 EU 회원국들에서 불공정거래행위에 관한 입법(특히, 식품유통망에 적용될 수 있는 법제들)이 활발하게 도입 ⋅ 확장되고 있는 모습이 확인됨(pp.3, 11)

  • 관련 법을 제정한 회원국(20개국) (*최근 5년 내 도입)

  •  오스트리아, 불가리아*, 크로아티아, 키프로스*, 체코*, 핀란드*, 프랑스, 독일, 그리스, 헝가리*, 이태리*, 아일랜드*, 라트비아*, 리투아니아*, 포르투갈*, 루마니아*, 슬로베니아*, 슬로바키아*, 스페인*, 영국*


  • 이들 중 경쟁법을 확장해서 포섭하고 있는 경우

  • (상대적인 개념(relative market power)으로 접근) 독일, 오스트리아, 그리스, 불가리아, 키프로스

  • (시장지배적지위 기준을 조정하는 방식으로 접근) 핀란드


  • 관련 법을 두고 있지 않은 회원국(8개국)

  • 벨기에, 네덜란드, 덴마크, 에스토니아, 룩셈부르크, 몰타, 스웨덴, 폴란드(도입 예정)


  • 자율규제(voluntary initiatives)를 시행하고 있는 회원국

  • 벨기에, 네덜란드, 핀란드, 독일, 체코


ㅇ 보고서는 관련 규제를 도입한 20개 회원국들의 규제체계를 5가지 측면에서 분석한 뒤 각각에 맞는 권고사항을 제시함


  • 적용 범위 (pp.4-5) 

  • 대다수의 회원국은 불공정거래행위 규제를 공급⋅유통망 전단계에 적용하고 있지만, 일부 회원국에서는 거래의 일방이 소매업자(retailer)인 경우에만 관련법을 적용하고 있음(예: 핀란드, 헝가리, 리투아니아, 라트비아, 루마니아, 영국)

  • EC는, 불공정거래행위 문제가 소매업자와의 직접적인 거래관계에서만 발생하는 것이 아님을 지적하며, 관련 규제의 적용대상을 식품 공급⋅유통망 전단계로 확장하도록 권고함


  • 핵심적 행위유형 (p.5)

  • 규제를 통해 다뤄져야 하는 핵심적인 불공정거래행위 유형을 4가지로 정리하여 제시

  • 자신의 비용이나 사업상 위험을 다른 사업자에게 부당하게 전가하는 행위

  • 정당한 이유 없이(합당한 서비스를 수행하지 않고) 자신에게 경제상의 이익을 제공하도록 하는 행위

  • 계약상 공정한 조건 하에서 구체적으로 정한 바 없이, 일방적으로 그리고/또는 소급적으로 계약을 변경하는 행위

  • 부당하게 계약관계를 종료시키거나 또는 종료의 위협을 가하는 행위

  • 불공정거래행위 규제를 두고 있는 모든 회원국에서는 위 행위유형들을 포섭하고 있고, 다만 접근방법이나 법기술적인 부분에 있어서 차이를 보이고 있음


  • 규율 방식 (pp.5-6)

  • 회원국들의 불공정거래행위 규율 방식을 크게 두 가지로 나누어 분석

  • i) 유연한 방식(flexibility): 일반조항을 두고 사례별 접근방식을 취하면서, 상당한 경제적 불균형이 있는지 그리고 강한 일방이 자신의 지위를 남용하여 약한 일방에게 불공정한 계약조건을 강요했는지 여부를 판단하는 방식(독일, 오스트리아 등)

  • ii) 경직된 방식(rigidity): 법을 세부적으로 규정하고, 특정 목록의 행위 유형들에 대해서는 본질적으로 불공정하거나 불법적인 것으로 평가하며(이른바 ‘blacklists’), 불공정성에 대한 사례별 평가는 하지 않음(체코, 슬로바키아, 헝가리 등)

  • 보고서는 각 방식의 장단점을 비교하면서, (i)에 대해서는 현실적이고 효과적인 법집행이 이뤄지도록, (ii)에 대해서는 균형있는(proportionate) 법집행이 이뤄지도록 개선할 것을 권고함(‘금지되는 행위유형의 리스트를 핵심적인 영역으로 제한하고, 그밖의 영역에 대해서는 사건의 계약적⋅경제적 맥락을 검토하도록 할 것’)


  • 비밀보장 및 당국의 직권조사 (pp.6-7)

  • 불공정거래행위 피해사업자의 경우 가해 사업자의 보복에 대한 두려움 때문에 제도 이용에 어려움이 있음(“fear factor”)

  • 이를 위해 모든 회원국들(규제 도입국)은, 신고당사자의 신원을 보호하기 위한 제도들(협회를 통한 신고 등)을 마련해놓고 있음. 동시에 일정한 기관*에 불공정거래행위 여부에 대한 조사를 개시할 수 있는 권한을 부여하고 있음 (* 경쟁당국 또는 기타 관련 부처 및 공공기관(national ministry, national food agency, national anti-fraud agency, etc.))


  • 억지 효과 확보 (pp.7-8)

  • i) 집행 현황: EC는 회원국별로 실제 법집행 수준에 차이가 있다는 점을 확인하고, 이는 회원국 사정에 따라 관련 문제의 심각성이 다르기 때문이라고 설명

  • 최근 수년간 조사 사례가 없는 경우(⅓) - 오스트리아, 핀란드, 크로아티아, 라트비아, 루마니아, 슬로베니아

  • 단순히 조사에만 그친 경우(⅓) - 키프로스, 독일, 아일랜드, 리투아니아, 영국

  • 다룬 사건이 12건 이상에 이르는 경우(⅓) - 체코, 룩셈부르크, 프랑스, 이태리, 포르투갈, 슬로바키아

  • ii) 제재 수단: 대부분의 회원국들(규제 도입국)이 과징금(정액 또는 연매출액의 0.05% ~ 10%로 산정) 또는 법위반사실 공표(name and shame) 제도를 마련해놓고 있음* (* 형사제재에 대한 언급은 없음)


2. 자율준수 프로그램의 운영 현황


ㅇ2013년, 식품 공급망에서의 불공정거래행위에 대한 EU 차원의 대응으로서 SCI가 출범

  • SCI에 참가하는 사업자들은 분쟁조정 과정(dispute resolution mechanisms)에 참여, 직원 교육 등의 의무를 부담(의무위반 시 SCI탈퇴 외 다른 제재수단은 없음)(p.8)


ㅇSCI는 유럽 내 관련 업계를 대표하는 협회들의 참여로 출범하였으나(주로 공급업자, 소매업자로 구성)* 농민 대표 단체들은 불참(pp.8-9)

  • 불참 이유는, SCI의 분쟁조정 과정에서 신청인(피해 사업자)에 대한 신원 보장이 충분하지 않고, SCI에게 독립적 조사권한이나 유효한 제재수단이 없다는 점이었음

  • * 식료품산업군 대표(FoodDrinkEurope), 브랜드 제조업군 대표(AIM) , 소매업군 대표(ERRT, EuroCommerce, EuroCoop, Independent Retail Europe), 중소사업자군 대표(UEAPME), 농상업군 대표(CELCAA) 등


ㅇ보고서는 ‘아직SCI의 효과⋅성과를 평가하기에는 이른 시점’이라고 밝히면서도, SCI가 ‘식품 공급⋅유통망에서의 상거래 문화를 긍정적으로 변화’시키고 있다고 평가(p.10)

  • 최근5년간 불공정거래행위를 경험한 사업자들 중 ‘상황이 전보다 개선되었다’고 응답한 비중(21%)이 ‘전보다 나빠졌다’고 응답한 비중(6%)보다 높게 나타났기 때문


ㅇ 그러나 동시에, 중소사업자(특히 농민) 그룹이 제대로 대표되지 않고 있다는 점, 보복 두려움(fear) 때문에 불공정거래행위 피해 사업자들이 사법절차나 분쟁조정 등 구제수단을 제대로 활용하지 못하고 있다는 점, SCI 운영에 대한 신뢰가 부족하다는 점 등은 문제로 지적(pp.9-10)


ㅇ 회원국 차원에서는 벨기에, 네덜란드, 핀란드, 독일 등이 자율준수 프로그램을 활용하고 있음을 확인하면서, 특히 벨기에에서 효과적인 운영이 이뤄지고 있다고 평가(p.11)

  • 벨기에는2010년부터 자율준수 프로그램을 시행해오고 있으며, 불공정거래행위에 대한 규제 없이 자율준수 프로그램만을 운영하고 있음

  • 벨기에 자율규제의 경우 농민을 포함하여 식품 유통망에 관련된 모든 경제주체들을 불공정거래행위로부터 보호하는 데 일정한 효과를 거두고 있는 것으로 보고됨


3. 보고서의 결론


ㅇ 자율준수 프로그램(voluntary initiatives)의 경우, 시행기간이 짧아 그 효용성에 대해서는 아직 단정적 평가를 내리기 어려운 상황(p.12)

  • 다만, 벨기에처럼 자율규제가 불공정거래행위 문제를 다루는 데 있어 효과적인 대응수단이 된 경우도 있고, 영국처럼 자율규제가 큰 성공을 거두지 못하고 공적인 규제와 독립적인 집행기관의 필요성이 확인된 경우가 있음


ㅇ 규제체계(regulatory frameworks)의 경우, 최근 상당히 많은 수의 회원국들이 (특히 식품 공급망에서의) 불공정거래행위를 다루기 위한 규제와 집행 시스템을 도입했고, 이들 중 거의 대다수가 불공정거래행위 피해 사업자의 ‘fear factor’를 해소하기 위하여 법원을 통한 일반적인 사법구제와 또 다른 공적 집행 시스템을 마련해놓고 있음을 확인(p.12)

  • 그러나 EC는 최근 식품 유통망에서의 규제 발전 양상과 각 회원국들의 실정에 맞는 다양한 접근이 불공정거래행위 문제에 더욱 효과적인 대응이 될 수 있다는 점을 고려하여, EU차원에서 회원국 법률간 조화(harmonization)를 위한 별도의 규제를 마련할 필요성은 없는 것으로 본다는 입장을 밝힘



☐ 이후 논의상황



ㅇ 2016. 6. 7. 유럽의회는EC의 2016년 보고서에 대해 긍정적으로 평가하면서도,

  • 현재의 규제체계는 식품 공급망에서 발생하는 불공정거래행위에 대한 충분한 대응이 되지 않으므로, EU차원의 규제체계를 마련할 필요가 있다고 지적하며 EC의 입법을 촉구


ㅇ2016. 9. 30. 유럽경제사회위원회(European Economic and Social Committee, 이하  “EESC”) 역시 유럽의회의 결의안(resolution)을 지지하는 의견서(opinion)를 발표

  • EESC는, 식품 유통망에서의 불공정거래행위가 시장의 리스크와 불확실성을 증가시키고 불필요한 비용을 발생시키고 있다면서, 불공정거래행위의 속성상 이에 대응하기 위한 EU차원의 입법이 필요성이 있다고 보고, EC와 회원국들에게 EU차원의 조화로운 규제⋅집행 시스템을 마련하도록 촉구(‘EU harmonised network of enforcement authorities’)


ㅇ 2016. 11. 14. AMTF(The Agricultural Markets Task Force)는 EC 농업지역개발국 (Agriculture & Rural Development)의 위탁을 받아 작성한 보고서를 발표하며,

  • 불공정거래행위 문제에 효과적으로 대처하기 위해서는 SCI만으로는 부족하고 EU차원의 규제가 필요할뿐만 아니라 각 회원국들이 효과적인 집행체계(예: 심판관(Adjudicator) 제도의 활용 등)를 갖출 필요도 있다고 권고함

  • EC는 보도자료를 통하여, AMTF의 권고사항을 고려해 농산물 분야를 계속적으로 지원하기 위한 적절한 정책을 검토하겠다고 밝힘

  • 2017. 1. 10. 농업지역개발국 위원(Commissioner)인 Phil Hogan은 보고서 관련 공청회의 개회사에서 식품공급망의 불공정거래행위에 대한 EU차원의 규제 도입에 대해 긍정하는 취지로 발언



☐ 결론 및 시사점



ㅇ 유럽에서 논의되고 있는 불공정거래행위 규제는 우리 공정거래법의 불공정거래행위 규제(제23조. 특히 ‘거래상지위 남용행위’)와 규율 범위가 유사하지만, 실제 집행의 범위와 제재 강도가 상당히 제한적이기 때문에 직접적인 비교 대상으로 삼기는 어려움


ㅇ 다만, 최근 대다수의 EU 회원국에서 불공정거래행위 규제(특히 식품유통망에서의 불공정거래행위를 금지하기 위한 규제)가 도입되었으며, EU차원에서도 입법에 대한 논의가 지속적으로 이뤄지고 있다는 점은 주목할만함

  • 관련 논의가 주로 유럽의 농산물 시장 침체와 관련하여 ‘식품공급망에서 우월한 지위에 있는 대형소매업자들이 소경제주체들(주로 농민들)에게 행하는 불공정거래행위’를 중심으로 이뤄지고 있으나,

  • 일부 회원국들의 경우 식품/비식품 분야에 일반적으로 적용되는 규제체계를 도입하고 있으며, 대부분의 회원국은 ‘fear factor’ 문제를 해결하기 위하여 (법원을 통한 사법구제 수단 외에) 별도의 집행기구에 법집행 권한을 부여하고 있다는 점은 특기할만함


ㅇ 현재 불공정거래행위 규제에 대한 회원국 간의 입장 차이가 적지 않고 유럽 내 정치적 불확실성이 크기 때문에, 단시일 내에 EU차원의 입법이 이뤄질 가능성은 커 보이지 않음

  • 그러나 현재의 분화된 규제 및 집행 체계는, 여러 회원국이 관여된 불공정거래행위 문제를 효과적으로 해결하는 데 분명한 한계를 갖고 있으며(특히 다국적 대형 소매업의 경우) 회원국 간의 규제체계 차이가 역내시장의 기능을 저해하거나 경쟁을 왜곡시킬 우려도 있음

  • 이런 점들 때문에 장기적으로는 EU 차원에서 각 회원국들의 불공정거래행위 관련 법제를 조화시키기 위한 입법(harmonisation of legislation)이 이뤄질 가능성을 배제할 수 없으므로* 관련 동향을 계속 주시할 필요가 있음

  • * 유럽연합 기능조약(TFEU) 제26조, 제114조 제1항, 제115조, 제115조 등 참고



※ 참고자료



김용중⋅이황, 대리점법의 문제점과 향후 과제, 법학연구 제57권 제2호, 2016.5.

https://www.dbpia.co.kr/Journal/ArticleDetail/NODE06692967


2009. 10. 28. EC Communication, ‘A better functioning food supply chain in Europe’, COM(2009) 591

http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52009DC0591


2012. 5. 24. ECN Report, ‘Competition Law Enforcement and Market Monitoring Activities by European Competition Authorities in the Food Sector’

http://ec.europa.eu/competition/ecn/food_report_en.pdf


2013. 1. 31. EC Green Paper, ‘Unfair Trading Practices in the Business-to-Business Food and Non-food Supply Chain in Europe’, COM(2013) 37 final

http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52013DC0037


2014. 7. 15. EC Communication, ‘Tackling unfair trading practices in the business-to-business food supply chain’, COM(2014) 472 final

http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM:2014:0472:FIN


2016. 1. 29. EC Report, ‘Unfair Business-to-Business Trading Practices in the Food Supply Chain’, COM(2016) 32 final

http://ec.europa.eu/growth/tools-databases/newsroom/cf/itemdetail.cfm?item_id=8648&


2016. 6. 7. European Parliament Resolution on UTPs in the Food Supply Chain, 2015/2065(INI)

http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=REPORT&mode=XML&reference=A8-2016-0173&language=EN


2016. 9. 30. EESC Opinion on the EC Report(COM(2016) 32 final), NAT/680

http://www.eesc.europa.eu/m?i=portal.en.nat-opinions.39048


2016. 11.14. AMTF Report, ‘Enhancing the Position of Farmers in the Supply Chain’

http://ec.europa.eu/agriculture/agri-markets-task-force_en


2017. 1. 9. Introductory Remarks by Commissioner Phil Hogan at COMAGRI "Hearing on the Conclusions of the Agricultural Markets Task Force"

https://ec.europa.eu/commission/commissioners/2014-2019/hogan/announcements/introductory-remarks-commissioner-phil-hogan-comagri-hearing-conclusions-agricultural-markets-task_en





2. 불가리아 경쟁당국의 거래상 우월적 지위 남용행위 규제 현황



☐ 개요



ㅇEU 회원국들을 중심으로 불공정거래행위(Unfair Trading Practices) 규제에 대한 움직임이 지속적으로 관찰되고 있으며, 가장 눈에 띄는 사례로 불가리아를 꼽을 수 있음


ㅇ2015. 7. 15. 불가리아 의회는 경쟁법을 개정하여 거래상 우월적 지위의 남용행위(Abuse of Superior Bargaining Position) 금지규정을 도입하였고, 2016년 불가리아 경쟁당국은 관련 법 집행을 시작하였음

  • 불가리아 경쟁당국은 2016. 5. 지멘스 불가리아(Siemens EOOD) 사건과 2016. 12. 카우프랜드(Kaufland Bulgaria EOOD) 사건에서 시장지배적지위에 있지 않은 사업자의 거래상지위와 남용행위 사실을 확인하고 과징금 부과를 결정


ㅇ 이하에서는 불가리아 경쟁법의 개정 내용과 관련 법 집행사례를 살펴보면서 법정책적 시사점을 검토해보도록 함



☐ 배경



ㅇ 2014. 4. 30. World Bank는 불가리아의 요청으로 진행된 불공정거래행위 규제에 관한 연구 보고서를 발표함(‘Addressing Unfair Trading Practices in Bulgaria’)

  • 2013년 말 불가리아 재무부는 대형 소매업에서 사업자 간에 발생하는 불공정거래행위 (Unfair Trading Practices) 문제에 대응하기 위하여 World Bank에 관련 법기술적 지원을 요청하였고, 이에 World Bank는 경쟁법에 ‘상당한 경제력’(Significant Market Power)을 포섭하는 것이 불공정거래행위 문제에 대한 적절한 대안이 될 수 있는지 여부 등을 EU 회원국들의 불공정거래행위 규제상황 및 경제적 효과 등 다양한 측면에서 검토한 뒤 보고서를 발표


ㅇ2015. 7. 15. 불가리아는 경쟁법(Act on Protection of Competition, 이하“APC”) 개정을 통해 거래상 우월한 지위(Superior Bargaining Position)를 남용하는 행위를 금지할 있도록 하였음

  • APC 개정 과정에서 2013년 EC가 발간한 보고서(Green Paper, COM/2013/037)와 World Bank 보고서의 내용 등이 주로 참고된 것으로 보임


ㅇ 개정 APC는 제37a조에서 거래상지위 남용행위에 대한 규정을 두고 있으며 구체적인 내용은 다음과 같음

  • ‘거래상 우월한 지위(superior bargaining position)’ 여부는 경쟁당국이 시장구조와 해당 사건의 사업자들의 구체적인 관계를 검토하여 판단

  • ‘남용행위(abuse)’의 개념에 대해서는 다음과 같이 구체화하고 있음:

  1. 신의성실에 반하여(contrary to good faith)

  2. 약한 상대방 및(and) 소비자들에게 손해를 주거나 줄 수 있는 행위(damages or my damages the interest of the weaker party and consumers)로서

  3. 객관적으로 정당화될 경제적 근거(objectively justifiable economic grounds)가 없는 경우

  • 우월적 지위 남용행위의 예시

  • 부당하게(unjustified) 상품이나 서비스의 구매 또는 공급을 거절하는 행위

  • 과도하거나 차별적인(excessive or discriminatory) 거래조건을 강요하는 행위

  • 부당하게 거래관계의 종료시키는 행위(unjustified termination of commercial relations)



☐ 집행사례



1. 지멘스 불가리아(Siemens EOOD) 사건(2016. 5.) - APC 개정 후 거래상지위 남용행위 규정이 적용⋅집행된 최초의 사례


ㅇ 한 지역난방회사(EVN Bulgaria Heating EAD)가 발주한 지멘스 증기터빈 유지보수 입찰에서 지멘스 불가리아(Siemens EOOD)가 떨어지고 이 사건 원고(Bright Engineering)가 계약을 맺게 되었음

  • 계약 상 해당 증기터빈은 지멘스 불가리아가 제공한 부품에 의해서만 교체되어야 했음

  • 지멘스 불가리아는 원고와 장기지속적(long-standing)인 상거래 관계를 맺고 있었음에도 불구하고, 원고가 계약상 의무를 이행하기 위해 오일씰(oil seals)을 판매할 것을 요청하자 특별한 이유 없이(unmotivated) 이를 거절하였음


ㅇ2016. 5. 26. 불가리아 경쟁당국(Commission for Protection of Competition, “CPC”)은 지멘스 불가리아의 거래거절 행위에 대해 아래와 같은 이유로 거래상 지위 남용행위에 해당한다고 판단함(관련 기사의 내용을 토대로 작성하였음)


1) 거래상 지위

  • ‘거래상 우월적 지위’란, 구체적인 사건에 관련된 특정 당사자들간의 관계에서 특징화될 수 있는 지위를 말하며, 이는 사례별 접근방식에 기초하여 해당 시장의 구조(잠재적 경쟁자들, 진입장벽, 대체할 수 있는 공급자와 구매자들의 수 등)를 고려함으로써 결정됨. 한 사업자의 거래상지위는 다른 사업자와 맺게 되는 상거래 관계의 모든 단계에서 나타날 수 있으며, 이는 계약 체결 이전 단계(pre-contractual stage)까지 포함

  • 객관적 관점에서 원고는 지멘스와 협상할 수밖에 없으며, 불가리아에서는 지멘스 불가리아가 지멘스 제품의 독점적으로 공급하는 사업자에 해당한다는 점을 고려할 때, 지멘스 불가리아의 거래상 우월적 지위가 인정됨

  • 원고가 주위적 청구로서 거래상 우월적 지위 남용행위를 주장하고 예비적 청구로서 시장지배적지위 남용행위를 주장했기 때문에 시장지배적지위에 해당하는지 여부가 검토되지는 않았음(참고로 사건 당시 지멘스 불가리아의 시장점유율은 27.27%)


2) 남용행위


  • 원고와 지멘스 불가리아는 그동안 장기지속적(long-standing)인 거래관계를 맺어 왔고 이 사건 거절행위 이후에도 관계를 지속해왔다는 점, 지멘스 불가리아는 원고와 같은 입찰 과정에 참여했다는 사실로 미루어 이 사건 제품(oil seals)을 공급할 수 있는 능력이 있었던 것으로 보이는 점 등에 비춰볼 때, 지멘스 불가리아의 행위는 신의성실(good faith)에 반하는 행위에 해당한다고 볼 수 있음

  • 특히 이 사건 거절행위에는 객관적으로 정당화될 수 있는 경제적 이유가 없음


3) 사업자와 소비자의 피해


  • 열악한 지위에 있는 원고는 지멘스 불가리아의 부당한 공급 거절 행위로 인해 계약상의 의무를 이행하지 못하게 되어 손해를 입은 사실이 인정됨

  • 또한 이 사건 공급거절로 인해 지역난방회사의 터빈 수리가 지연되었기 때문에 소비자들*의 이익도 침해되었을 수가 있음

  • CPC는‘소비자(consumer)’를 정의하기 위해 에너지법(‘Bulgarian Energy Act’)에 규정된 정의를 사용하였음. 즉, 동법에서는 에너지 서비스의 소비자를 ‘에너지 또는 천연가스를 자신이 소비하기 위하여(for own consumption) 구매하는 사람’으로 규정하고 있는데, CPC는 이를 통해 지역난방회사의 고객들뿐만 아니라 지역난방회사도 소비자로 보았음


ㅇCPC는 지멘스 불가리아에 약 17,900유로의 과징금을 부과함

  • PC에 따르면, 거래상지위 남용행위에 대해 직전 사업연도 관련 매출액의 10% 이내, 10,000 레프(약 5,100유로) 이상에 해당하는 과징금을 부과할 수 있고, 문제된 상품과 관련된 매출이 없는 경우에는 최대 50,000 레프(약 25,550유로)의 과징금을 부과할 수 있음

  • 이 사건에서 지멘스 불가리아는 직전 사업연도(2015)에 상품과 관련된 매출액이 없었기 때문에, 35,000 레프(약 17,900유로)의 과징금이 부과된 것임


ㅇ현재 지멘스의 항고로 상급 행정법원(Supreme Administrative Court)에 계류 중



2. 카우프랜드(Kaufland Bulgaria EOOD) 사건(2016.12.) - 거래상지위 남용행위 규정이 적용⋅집행된 두번째 사례


ㅇ 이 사건 원고(Keti-94 OOD)는 대형 소매업체인 카우프랜드(Kaufland Bulgaria EOOD)에 저가 주류를 공급하는 사업자로서, 카우프랜드는 원고의 가장 큰 고객이자 주된 유통채널이었음

  • 카우프랜드는 불명확한 이유의 보너스, 리베이트 강요 등 다양한 방법으로 원고의 공급 가격을 인하시키고, 원고의 일부 주요 제품에 대한 공급을 차단하는 한편, 궁극적으로 원고와의 장기지속적인 상거래 관계를 종료시키는 행위를 하였음


ㅇ 2016.12.20. CPC는 이러한 카우프랜드의 행위에 대해 아래와 같은 취지로 거래상지위 남용행위에 해당한다고 판단하였음(관련 기사의 내용을 토대로 작성하였음)


1) 거래상 지위

  • 거래상 지위 문제는 협상 과정에서도, 이미 체결된 계약관계에서도 발생할 수 있음

  • 거래상 지위 개념은 한 거래당사자가 다른 상대방을 신의성실(good faith)에 반하여 특정한 방향으로 행동하도록 하거나 또는 특정 거래조건에 동의하도록 만드는 것과도 관련있을 뿐만 아니라, 경제적 의존성(economic dependency)과도 관련이 있음. 이를 판단하기 위해서는 개별 구체적인 사건에서 두 사업자의 관계를 검토해봐야 함

  • 이 사건 카우프랜드의 거래상 우월적 지위 여부를 판단하기 위해서는, 원고가 대체거래선을 확보할 수 있는 상황인지를 고려해야 하는데, 소매유통망의 경우 대체거래선을 확보하고 이를 유지시키는 데 상당한 비용이 들어가기 때문에 카우프랜드가 이 사건 행위로 원고가 계속적으로 손해를 보게 만들면서 재정적 여력을 고갈시켜 다른 대형 유통채널로 옮겨갈 수 없도록 만든 것은 대체거래선을 확보할 수 있는 상황이라고 볼 수 있음

  • 참고로, CPC는 카우프랜드가 ‘유통시장에서 심각한 경쟁압력을 받고 있지 않았으며 자신의 계산으로만 가격을 결정할 수 있는 힘을 가졌음’을 확인하였으나, 그럼에도 불구하고 그의 시장지배적지위 (dominant position)는 인정하지 않았음. 대신 그와 다른 개념으로서 거래상 우월적 지위(bargaining position)에 해당한다고 보았음


2) 남용행위 및 사업자⋅소비자의 피해

  • 이 사건 카우프랜드의 행위에는 객관적으로 정당화할 수 있는 근거가 부족하여 신의성실(good faith)에 반하는 것으로 볼 수 있음

  • 사업자⋅소비자의 피해와 관련하여, 카우프랜드는 다양한 수단으로 공급 가격을 강제로 인하시키서 원고가 비용 이하로 거래하도록 강제하였고, 이 때문에 원고는 손실을 입게 되었으며 나아가 생산의 확장 및 발전 계획에 있어서도 제한을 받게 되었음

  • 더욱이 이렇게 발생한 비용 절감의 효과를 소비자에게 돌린 것도 아니었으며 카우프랜드 자사의 이익으로만 환원하였음

  • 또한 카우프랜드가 원고의 몇몇 상품들에 대한 공급을 차단하면서도 대체상품을 제공하지 않았기 때문에 소비자의 이익에 피해를 주었다고 볼 수 있음


ㅇCPC는 카우프랜드에 157,981레프(약 80,000유로)의 과징금을 부과함

  • 카우프랜드가2015년 동안 법위반행위로 관련 상품을 통해 거둔 순수익의 7%에 해당



☐ 시사점



ㅇ 앞선 보고(‘EU 및 회원국들의 불공정거래행위 규제 동향’)에서 살핀 바와 같이 최근 EU 회원국들을 중심으로 불공정거래행위에 대한 입법과 집행이 비교적 활발히 이뤄지고 있으며, 불가리아는 그 대표적인 사례로 볼 수 있음


ㅇEU차원에서 이뤄지는 불공정거래행위 규제에 대한 논의는 주로 식품 유통망을 중심으로 전개되고 있으나, 회원국의 경우 식품, 비식품 구별 없이 사업자 간의 거래관계에 폭넓게 적용되는 경우가 적지 않은 것으로 보임(특히 다국적 대형소매업체들을 타깃으로 논의되는 경우가 많이 관찰됨)


ㅇ 불가리아를 포함하여 주로 동유럽 국가들에서 비교적 적극적인 모습을 보이고 있으나, 아직까지는 초기 단계로서 집행 범위나 강도가 제한적이기 때문에 우리 공정거래법상 불공정거래행위 규제와 동일한 선상에서 비교하기에는 한계가 있어 보임

  • 다만EU차원의 규제가 꾸준히 논의되고 있기 때문에 장기적으로는 관련 동향을 주시할 필요가 있을 것으로 판단됨



※ 참고자료


불가리아 경쟁법 원문

http://www.lex.bg/laws/ldoc/2135607845


불가리아 경쟁법 개정에 대한 상세한 내용의 기사(2015. 7. 13.)

http://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=55bcbcd2-115d-49cf-8041-a5ef650c7d64


지멘스 불가리아 사건 관련 기사(2016. 6. 6.자)

http://www.cms-lawnow.com/ealerts/2016/06/first-sanction-for-abuse-of-superior-bargaining-position-imposed-by-the-bulgarian-competition-authority?cc_lang=en&ec_as=B0E52C69BF184A5394D956DF73E4964E


(보충) http://roadmap2017.schoenherr.eu/abuse-of-stronger-bargaining-power-in-bulgaria/


카우프랜드 사건 관련 기사(2017.1.16.자)

https://cms.law/en/BGR/Publication/Bulgarian-Competition-Authority-Fines-a-Major-Food-Retailer-for-Abuse-of-Superior-Bargaining-Position


(보충)http://kluwercompetitionlawblog.com/2017/01/16/bulgarian-commission-for-protection-of-competition-imposed-a-second-sanction-for-abuse-of-superior-bargaining-position/


Ablert A. Foer, Abuse of Superior Bargaining Position(ABSP): What Can We Learn from Our Trading Partners?, AAI Working Paper No.16-02 (29 Sep. 2016)

http://www.antitrustinstitute.org/sites/default/files/AAI%20Working%20Paper%20No.%2016-02.pdf


World Bank Competition Knowledge and Advisory Services Program, Addressing Unfair Trading Practices in Bulgaria, Report No. 87870-BG (30 April 2014)

http://hdl.handle.net/10986/19049







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